ИТОГИ ГОДА: Закупки вышли на плато
28 декабря 2024 13:06
Москва. 28 декабря. ИНТЕРФАКС - Система закупок (госзакупки и закупки госкомпаний) в России в 2024 году фактически вышла на "плато" - как на регуляторное, так и на технологическое. И даже денежное. Впрочем, последнее - стабильность объемов контрактации - становится делом привычным.
ЗАКУПОЧНОЕ "ПЛАТО"
По итогам 2023 года объем госзаказа в РФ Федеральное казначейство оценило в 32 трлн рублей. Из них 12,6 трлн руб. пришлось на госзакупки (12,4 трлн в 2022 г), 10,5 трлн - на закупки госкомпаний, не находящихся под антироссийскими санкциями и публикующих информацию о своих закупках в Единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок (11,6 трлн годом ранее). Соответственно еще около 9 трлн руб. - объем закупок подсанкционных госкомпаний.
В 2024 году, по данным ЕИС, госзаказчики на конец декабря разместили извещения о проведении закупок на 11,8 трлн руб. и заключили контракты на 10,4 трлн. Госкомпании разместили в ЕИС извещения о проведении закупок на 7,4 трлн руб. и подписали договоры на 8,7 трлн.
Если говорить о регуляторике в сфере закупок, то еще весной Минфин отмечал, что не видит значимых проблем, требующих дальнейшего совершенствования или корректировки закупочного законодательства. "Поставленные (в 2019 году) задачи решены - сейчас их надо просто завершить, - говорил замминистра финансов Алексей Лавров в ходе форума-выставки "Госзаказ 2024". - Сейчас проблематика сводится к решению небольших административных вопросов. Больших сдвигов, новаций не видим".
К задачам на год Лавров относил оптимизацию норм, регулирующих вопросы импортозамещения в рамках госзакупок и закупок госкомпаний, коррекцию норм КоАП РФ, связанных с нарушениями законодательства, подготовку планов по реформированию (стандартизации и автоматизации) сегмента госзакупок малого объема, то есть до 600 тыс. руб. в бумажной форме и до 5 млн руб. в электронном виде.
"Что касается автоматизации и электронизации, то система закупок в РФ - одна из лидеров этого процесса, - говорила осенью в интервью "Интерфаксу" директор департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина Татьяна Демидова. - Особенно в госзакупках, где все этапы автоматизированы".
Кардинальных изменений в части автоматизации закупок госкомпаний, по словам Демидовой, не планируется. Минфин считает, что здесь надо ориентироваться не на жесткую регламентацию, как это сделано в госзакупках, а на востребованность самой системы электронизации заказчиками. Сейчас заказчик может все делать в электронной форме, в том числе проводить закрытые торги, и многие госкомпании давно оценили эффективность электронизации и перешли в цифру, подчеркивала Демидова.
"Цифровизация (сферы госзакупок - ИФ) вышла на финишную прямую, - отмечал, в свою очередь, Лавров. - Цифровизация помогает в работе - закупочный след должен всегда оставаться. И эта задача решена".
Замруководителя Казначейства Анна Катамадзе добавляла, что цифровизация не только помогает в работе, но и приносит прямую выгоду. По оценке Казначейства, автоматизация сферы госзакупок позволит участникам закупочного процесса экономить около 50 млрд руб. в год.
"Речь идет как об экономии прямых затрат (на бумагу, оргтехнику, нотариат, ФОТ и пр.), так и об экономии от внедрения цифровых инструментов ЕИС (цифровые конкурентные процедуры, риск-ориентированный подход и т.п.)", - говорила Катамадзе.
Автоматизацией в настоящее время остались не охваченными, по сути, только процессы, связанные с работой с едпоставщиками и с закупками малого объема (ЗМО).
Впрочем, уже с 1 января 2025 года в ЕИС планируется запустить функционал, позволяющий заключать контракты с едпоставщиками в электронном виде. Заказчики смогут его использовать по желанию. С апреля 2025 года для большинства случаев заключения контрактов с едпоставщиками это станет обязанностью.
ЛИШНИЙ, НЕ ЛИШНИЙ, ЛИШНИЙ...
В течение года Минфину удалось решить задачу оптимизации норм, регулирующих вопросы импортозамещения в рамках госзакупок и закупок госкомпаний. В августе был принят закон (318-ФЗ), который регулирует вопросы предоставления национального режима и унификацию правил осуществления закупок при предоставлении национального режима (понятие "нацрежим" предусматривает распространение на зарубежные товары тех же правил и требований, которые действуют в отношении аналогичной российской продукции) при госзакупках и закупках госкомпаний.
Документ наделил правительство полномочиями на установление изъятий из нацрежима в определенных случаях и дал право предоставлять преференции при закупках российских товаров или товаров из стран ЕАЭС, если на торгах они конкурируют с иностранными.
Также закон предусматривает введение единого правила "второй лишний" (запрет на участие в закупках поставщиков иностранной продукции при наличии хотя бы одного предложения российских товаров - ИФ) вместо менее жесткого правила "третий лишний".
Помимо этого, документ распространяет положение о предоставлении 15%-й ценовой преференции на все российские товары. Также правительство получило право устанавливать особенности определения начальной цены контракта в отношении российских товаров, работ, услуг, при закупках которых будут действовать запрет, ограничение (в отношении продукции иностранного производства - ИФ) или преимущество, предусмотренное закупочным законодательством. Эта норма распространяется также на контракты с едпоставщиком.
Причем эти нормы распространяются не только на госзакупки, но и на закупки госкомпаний. Правда, с учетом международных обязательств РФ.
Речь идет о том, что в случае с закупками госкомпаний нацрежим должен предоставляться, в частности, поставщикам из стран ВТО. Здесь изъятие возможно в случае закупки правительственными структурами (в настоящее время большая часть субъектов 223-ФЗ - бюджетные и автономные учреждения - ИФ) товаров, приобретаемых для правительственных целей, а не для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для целей коммерческой продажи. То есть правительство РФ сможет устанавливать запреты и ограничения при закупках по 223-ФЗ, связанных с гособоронзаказом (ГОЗ).
Также такие запреты и ограничения могут вводиться при закупках заказчиками из числа некоммерческих организаций, созданных РФ для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (государственными корпорациями), для оказания государственных услуг (государственными компаниями) либо созданных РФ и наделенных функциями и полномочиями публично-правового характера, осуществляющих свою деятельность в интересах государства и общества (публично-правовая компания).
Помимо этого, принятый закон позволяет не применять нормы о нацрежиме при проведении закупок СВР и ФСБ (если закупаемые товары, работы, услуги необходимы для обеспечения безопасности государства), ФСО (для госохраны) и Росгвардией (для борьбы с терроризмом и экстремизмом, обеспечения безопасности высших должностных лиц регионов).
К концу декабря Минфин смог согласовать необходимую подзаконную базу - было принято правительственное постановление, регламентирующее применение нацрежима и изъятий из него при закупках госзаказчиками и госкомпаниями отдельных видов товаров иностранного производства.
Этим документом правительство отменило действие более 60 подзаконных актов или их отдельных положений, которые до 1 января 2025 года определяли порядок применения запретов и ограничений на закупку отдельных видов импортных товаров, а также предоставления преференций товарам российского или евразийского производства.
Базовые положения нового постановления устанавливают запрет на закупку госзаказчиками и госкомпаниями 151 вида импортных товаров, вводят ограничения на закупку 465 видов продукции и устанавливают преимущество в отношении товаров российского происхождения.
Кроме того, этим постановлением для госкомпаний установлена минимальная обязательная доля закупок товаров российского происхождения (квота). Эта норма действует в отношении 277 видов товаров. При этом отменено квотирование для госзаказчиков.
"Сейчас этот механизм больше играет роль "тест-полоски" - позволяет зафиксировать, в каких областях реально достигнут необходимый объем закупки продукции российского производства, а в каких нет или в недостаточном размере, - говорила Демидова. - Мы видим, что не по всем позициям соответствующая квота достигается. В отчетах заказчиков по исполнению квот указывается причина невыполнения. Часто такой причиной называется отсутствие заявок на участие в закупках с российской продукцией или наличие только одной такой заявки, что не позволяет применять механизм "второй лишний".
По итогам 2023 года, согласно данным Минфина, госзаказчики не выполнили требования по квотированию закупок продукции российского производства по 53 позициям из 121.
"По результатам отчетного периода в ЕИС размещено 19,6 тыс. отчетов, которые содержат сведения о принятых заказчиком в отчетный период товарах, включенных в перечень (на них распространяется норма о квотировании - ИФ), - говорилось в отчете министерства. - Всего по результатам оценки достижения минимальной доли закупок установлено, что из 121 групп товаров, включенных в перечень, в отношении 63 группы товаров минимальная доля закупок достигнута, 53 групп товаров минимальная доля закупок не достигнута, а по 5 группам товаров отчеты заказчиков не поступали".
Всего госзаказчики закупили в 2023 г квотируемые товары на 253 млрд руб. Из них российские - на 134 млрд. Причем если в отдельных группах товаров квоты не просто выполнены, но и значительно превышены (достигают 90-100%), то в других отмечено отставание на порядок или на десятки процентов.
Наибольшая доля выполненных квот приходилась на различные виды компьютерной техники.
В целом, не только в рамках квотирования, объем закупок госзаказчиками и госкомпаниями товаров российского производства составил в 2023 г 9,9 трлн руб. При этом госзаказчики закупили товары на 3,4 трлн руб., на долю товаров российского производства пришлось 2,3 трлн. Госкомпании, в свою очередь, в 2023 г заплатили за товары 8,9 трлн руб. При этом объем закупок товаров именно российского производства составил 7,6 трлн руб. (85% от общего объема закупок товаров) против 4 трлн в 2022 году (87%).
"Наша задача - настроить механизм импортозамещения при осуществлении закупок таким образом, чтобы он срабатывал, позволяя по максимуму закупать товары российского производства, - говорила Демидова. - То есть, чтобы самим себе не навредить, не лишить заказчиков соответствующих товаров, работ, услуг и не блокировать их деятельность вследствие невозможности реализации функций по причине отсутствия российских товаров".
И "МУРАВЬЕВ" ПОСЧИТАЕМ
Планы по регулированию сегмента малых закупок Минфин также успел выполнить.
"Объем таких закупок оценивается в 1 трлн руб. и более, - говорил Лавров. - Это большая сфера, которая выведена из-под всякого регулирования, а нужна как минимум прослеживаемость таких закупок".
Катамадзе в свою очередь уточняла, что, по данным ведомства, объем ЗМО составляет 1,2 трлн руб. Работа с ЗМО в настоящее время - ресурсозатратная история. Так, в рамках госзакупок госзаказчики ежегодно заключают порядка 5 млн крупных контрактов. Причем работа с ними полностью автоматизирована, не требует того же "глазного" контроля со стороны сотрудников контрольных органов. В то же время госзаказчики заключают около 20 млн контрактов по результатам ЗМО и все их требуется обрабатывать вручную, поскольку этот сегмент пока не цифровизован.
"Задача сделать процесс сквозным и автоматизированным, без глазного контроля", - добавляла Катамадзе.
При этом участники рынка закупок, в первую очередь электронные торговые площадки (ЭТП) для госзакупок, на базе которых проводятся также ЗМО в формате "электронного магазина" или "закупок с полки" (до 5 млн руб.), считали, что введение регулирования в сегменте ЗМО - лишнее. В частности, замгендиректора ЭТП ГПБ Антон Курбатов говорил "Интерфаксу", что сегмент ЗМО не нуждается в изменениях с точки зрения законодательства. По его мнению, реализация предлагаемых новаций приведет к исчезновению главных преимуществ ЗМО - скорости определения поставщика и отсутствия обременений, связанных с ЕИС (обязательное размещение той или иной информации в ЕИС - ИФ).
Также Курбатов подчеркивал, что поставщики в ЗМО на 80% отличаются от поставщиков в закупках по 44-ФЗ и 223-ФЗ.
Гендиректор "РТС-тендер" Владимир Лишенков отмечал, что компания направила в аппарат правительства письмо, в котором предлагала не устанавливать для ЗМО жестких требований (по аналогии с конкурентными закупками) по проведению таких закупок в электронной форме, а также сохранить возможность проведения закупок малого объема в бумажной форме.
Гендиректор "Агентства по госзаказу РТ" Яков Геллер говорил, что даже действующие в настоящее время механизмы осуществления закупок малого объема малоэффективны.
"Электронные магазины", порталы поставщиков и т.д., они, на мой взгляд, не обеспечивают конкуренции - оставляют заказчикам право выбора поставщика, исходя из своих предпочтений, что фактически является реализацией предварительной договоренности, а не конкурентной закупки, - говорил Геллер. - Поэтому, так или иначе, будем стараться доказывать регуляторам, что именно алгоритм проведения малых закупок, реализованный на нашей биржевой площадке (с глубокой идентификацией товаров и подтверждением их валидности) и есть правильное решение, которое обеспечивает равный доступ субъектам малого бизнеса к ЗМО и конкуренцию по цене - но с заранее идентифицированной продукцией с подтвержденным уровнем качества".
Тем не менее, летом правительство утвердило концепцию развития ЗМО. Документ предусматривает утверждение единых правил их осуществления, направленных, в частности, на обеспечение централизованного учета и прослеживаемости. Будет создан отдельный каталог конкретных товаров, наиболее часто закупаемых в рамках ЗМО. Также планируется создать единые требования к информсистемам, которые будут использоваться для проведения ЗМО.
"Дорожные карты" предусматривают, что регуляторы должны в апреле 2025 г внести в правительство проект поправок к закону "О контрактной системе" (44-ФЗ). Кроме того, они должны представить доклады по унифицированной модели осуществления ЗМО. Также должна быть подготовлена модель формирования, ведения и использования единого каталога конкретных товаров.
К июлю ведомства должны обеспечить начало работ по формированию каталога конкретных товаров, к апрелю 2026 года - определить информсистемы, которые можно использовать для проведения ЗМО, в июле 2026 года - подключить их к ЕИС.
По данным источника, знакомого с ситуацией, Минфин уже направил в правительство соответствующий доклад. В нем отмечено, что цифровизация ЗМО возможна по двум вариантам. Один, реализованный в рамках "Контрактной системы", - "электронные магазины" ЭТП или регионов. Другой - классические интернет-магазины наподобие "Яндекс.Маркета" или "Озона".
Именно последний вариант Минфин считает целесообразным определить в качестве приоритетного. Этот механизм позволяет моментально и автоматически определить наилучшее для заказчика предложение из числа всех, представленных в таком "интернет-магазине", но требует для своей работы каталога конкретных товаров, который мог бы использоваться участниками закупки для формирования своих предложений, а заказчиками - объекта закупки.
Минфин полагает, что наиболее эффективно бюджетные деньги будут потрачены, если заказчик сможет выбирать три лучших предложения не в одной конкретной информационной системе ("магазине"), а во всех системах, используемых для проведения ЗМО.
В докладе оговаривается и необходимость сохранения возможности ЗМО в бумажной форме для отдельных категорий заказчиков. К их числу отнесены, в частности, заказчики, осуществляющие закупки в сфере обороны и безопасности, заказчики, в отношении которых введены санкции. Также предлагается сохранить возможность для проведения "бумажной" ЗМО в любой сфере, но ограничить объем одной такой закупки 100 тыс. руб., а годовой объем - 2 млн руб.
В ТРИ ШЕРЕНГИ СТАНОВИСЬ
Еще одной условно новой темой для Минфина стала централизация закупок госзаказчиков федерального уровня. В сентябре правительство утвердило "дорожную карту" поэтапного перевода ФОИВов на централизованные закупки товаров, работ, услуг в 2026-2028 гг.
Такая централизация позволяет избавить госорганы от части административных процедур при проведении тендеров, а также снизить стоимость приобретаемых товаров или услуг за счет большого объема закупок, сообщало правительство.
В соответствии с "дорожной картой", Минфин и Федеральная антимонопольная служба определили (а правительство утвердило) первые 10 госорганов, которые с 2026г должны будут перейти на централизованные закупки. Они должны будут осуществляться с помощью одного или нескольких уполномоченных федеральных казенных учреждений.
Также был определен перечень типовых товаров, работ, услуг, закупки которых предполагается проводить централизовано. В него, помимо канцтоваров и бумаги, вошли хозпринадлежности и инвентарь, мебель, спецодежда, средства индивидуальной защиты, транспортные средства, запчасти и ГСМ для них, услуги по мойке и аренде транспортных средств, услуги по приобретению полисов ОСАГО и услуги по дополнительному профобразованию.
К 1 декабря 2025 г Минфин и ФАС должны определить вторую группу федеральных госорганов (также 10), которые должны будут перейти на централизованные закупки с 2027 г. Оставшиеся ФОИВы будут переходить на централизованные закупки с 2028 г.
По данным Минфина, доля совместных (в том числе централизованных) закупок в настоящее время невелика и фактически не меняется в течение нескольких последних лет. Так, в 2020 году госзаказчики разместили 32 тыс. извещений об осуществлении совместных закупок (1,5% от общего числа извещений) на 165 млрд руб. (1,8% от общего объема). В прошлом году было размещено 42,8 тыс. таких извещений (1,8%) на сумму 366 млрд руб. (3,5%).
КТО ВИНОВАТ И ЧТО ДЕЛАТЬ
До конца года регуляторы и законодатели успели завершить актуализацию КоАП РФ и УК РФ в части ответственности за нарушения законодательства в сфере закупок и закупок по гособоронзаказу.
"За последние годы в 44-ФЗ (закон "О контрактной системе") и 223-ФЗ ("О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц") были внесены комплексные поправки, а КоАП за это время не менялся, и многие его нормы утратили свою актуальность и не могут применяться в полном объеме, - отмечал ранее Лавров. - Это негативно влияет на заказчиков и поставщиков - они не понимают, какие нарушения являются именно нарушениями, и какую ответственность они могут понести в результате этих нарушений".
Для решения этой проблемы Минфином были подготовлены поправки в КоАП и УК. Они актуализируют все составы административных правонарушений, которые могут быть совершены при осуществлении госзакупок, закупок госкомпаний, а также при размещении и исполнении гособоронзаказа, при проведении процедур приватизации по 178-ФЗ и других обязательных торгов. При этом все соответствующие статьи КоАП собраны в едином новом разделе.
В этих статьях сохранились положения, устанавливающие ответственность за нарушения порядка планирования закупок, правил заключения, исполнения, изменения и расторжения контрактов, порядка проведения закупок госкомпаниями, правил торгов, проведение которых является обязательным. При этом в Кодекс добавлены нормы, касающиеся ответственности электронных торговых площадок (ЭТП) за нарушение правил проведения закупок, а банков - порядка блокирования и прекращения блокирования денежных средств на счетах участников закупок.
Также в КоАП добавлена норма об ответственности госкомпаний за недостижение минимального годового объема закупок у субъектов МСП (25% от годового объема закупок - ИФ). В качестве наказания предполагается ввести штраф в размере 30-50 тыс. рублей для должностных лиц и 50-100 тыс. рублей - для юрлиц.
Помимо этого, за совершение отдельных правонарушений впервые введено наказание в форме предупреждения.
"Уровень конкуренции (в закупках) невысокий, и еще больше его снижать дополнительными барьерами не планируется, - говорил Лавров. - Но должна быть неотвратимость административного наказания за те или иные нарушения".
Поправки в УК РФ актуализируют соответствующие ссылки на новые положения КоАП.
КОНЕЦ ИСТОРИИ?
Также в конце года был принят, возможно, последний пакет оптимизационных поправок к 44-ФЗ, уточняющий положения закона "О контрактной системе", связанные с заключением офсетных контрактов, проведением закупок у единственного поставщика, с ведением различных реестров, организацией документооборота в рамках закупочного процесса, работы контрольных органов и т.п.
Одно из его положений предусматривает предоставление госзаказчикам из одного региона права проводить не только централизованные, но и совместные офсетные (со встречными инвестобязательствами) закупки. В случае проведения совместной офсетной закупки должен быть сохранен ее минимальный ценовой порог (100 млн руб.), вне зависимости от количества офсетных контрактов по результатам такой закупки. Также документ расширяет сферу применения офсетных контрактов - распространяет их не только на промпродукцию, но и на любой товар, "производство которого создано, модернизировано, освоено" на территории РФ.
Необходимость поправки объяснялась тем, что механизм централизованных закупок в ряде случаев не может быть применен в связи со сложностями передачи средств от каждого заказчика в один уполномоченный орган, например, средств обязательного медицинского страхования, которые по общему правилу доводятся непосредственно до конкретной организации здравоохранения.
Уточнены положения 44-ФЗ о закупках у единственного поставщика. В частности, теперь узаконено дробление при осуществлении закупок малого объема (ЗМО, до 600 тыс. руб.). Уточнение потребовалось для того, чтобы оградить заказчиков от излишнего внимания контрольных и правоохранительных органов, которые нередко считают закупку однотипных товаров с использованием названной нормы именно "дроблением" и признают это нарушением закупочного законодательства. И это при том, что 44-ФЗ не содержит запрета на "дробление закупок" - такая норма была в 94-ФЗ (предшественник закона "О контрактной системе").
Еще ряд положений принятого закона устанавливает порядок заключения контракта с единственным поставщиком с использованием ЕИС в сфере закупок. Речь идет о том, что с 1 января 2025 года заказчики должны будут использовать ЕИС (формировать с ее помощью различные документы, размещать в системе информацию и документы о таких закупках) при заключении контрактов с едпоставщиками, но только в ряде случаев. Теперь эта норма будет распространена на все случаи закупок у едпоставщика.
Кроме того, документом из-под действия нормы 44-ФЗ о закупках у малого бизнеса выведены "космические" закупки. Необходимость такого изменение объяснялась спецификой в области космической деятельности: высоким стоимостным объемом закупок и малым числом субъектов малого бизнеса, работающих "на космос".
Очередные заметные изменения закупочного законодательства будут связаны, как предполагается, с решением названных задач по автоматизации ЗМО и централизации госзакупок. В дальнейшем, после их решения, Минфин РФ не видит значимых проблем, требующих существенного совершенствования или корректировки закупочного законодательства. Даже идея кодификации закупочного законодательства, которую Минфин сам и выдвигал несколько лет назад, пока остается только идеей.